Verpackungs-Recycling in Deutschland: Die ökologische und ökonomische Erfolgsgeschichte geht weiter
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Dass es in Deutschland zehn duale Systeme gibt, die das Recycling des Verpackungsmülls besorgen, wissen viele Bürger bis heute nicht. Dass Köln das heimliche Zentrum dieses Sektors ist, wissen noch weniger. Wohl aber kennen die meisten Bürger den Grünen Punkt, den sie in aller Regel mit dem dualen System gleichsetzen. Der Grüne Punkt wurde 1990 gegründet. Hintergrund war seinerzeit ein „Müllnotstand“ in Deutschland, mitverursacht durch den raschen Anstieg des Verpackungsmüllaufkommens. Die deshalb vom Gesetzgeber eingeführte Verpackungsverordnung sah und sieht bis heute vor, dass die Verursacher, nämlich Industrie und Handel, die Verantwortung für die Rücknahme und das Recycling des Verpackungsmülls tragen – die sog. Produktverantwortung wurde etabliert. Quasi als Selbsthilfeorganisation dafür wurde von Industrie und Handel der Grüne Punkt als Monopol gegründet.
Der Grüne Punkt organisierte die Sammlung, Sortierung und das Recycling der Verkaufsverpackungen. Der Bürger nutzt seither kostenlos neben der gebührenpflichtigen kommunalen Restmülltonne noch eine gelbe Tonne oder einen gelben Sack für den Verpackungsmüll. Vor etwas mehr als zehn Jahren wurden die ersten, im Wettbewerb zum Grünen Punkt stehenden, dualen Systeme gegründet. Heute gibt es zehn duale Systeme, die im Wettbewerb um den Verpackungsmüll der Industrie und des Handels stehen und die gemeinsam die gelbe Tonne zur Erfassung des Verpackungsmülls mitnutzen. Das Bundeskartellamt ermittelte, dass der Wettbewerb Einsparungen von einer Milliarde Euro, das sind circa 50 Prozent der Gesamtkosten des Systems, herbeigeführt hat.
Neben der ökonomischen Dimension können die dualen Systeme auch noch die herbeigeführten technologischen und ökologischen Innovationen als Erfolge verbuchen. So entstanden in Deutschland die modernsten Sortier- und Verwertungsanlagen; es gelang der Einstieg in das stoffliche Verwerten von Kunststoffen als Grundlage für das Schließen von Kreisläufen in Abgrenzung zur Deponierung und Verbrennung.
Zwischen Streit und Klagen
Zwischen Streit und Klagen
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Gleichwohl stehen die dualen Systeme seit ihrer Gründung in der Kritik; sie haben sich immer wieder (fach-)öffentlichkeitswirksam gestritten, sich gegenseitig vor Zivilgerichten verklagt oder Hausverbote gegen Geschäftsführer anderer dualer Systeme ausgesprochen. Die Außenwirkung der dualen Systeme war und ist teilweise katastrophal.
Im Zentrum der Streitigkeiten stand und steht immer die Kostenverteilung. Die Aufteilung der Kosten erfolgt auf der Grundlage eines privatrechtlichen sogenannten Clearingvertrages. Dieser Clearingvertrag wurde im Laufe der Jahre mehrfach geändert und stellt mittlerweile einen stabilisierenden Faktor dar. Wesentliche Änderungen wurden im Krisenjahr 2014 vorgenommen, nachdem u. a. der Marktführer fast die Hälfte seiner bisherigen Verpackungsmengen abmeldete und dadurch den Markt erschütterte. Seither werden die dualen Systeme durch einen Pool von ausgewählten sogenannten System-Wirtschaftsprüfern geprüft; es wurde ein Schiedsgericht eingeführt, welches verbindliche und zeitnahe Entscheidungen herbeiführt und es wurden viele Regelungen klarer und anwenderfreundlicher ausgestaltet.
Die derzeit noch schwelenden Konflikte der dualen Systeme im Rahmen des Clearings beziehen sich insbesondere auf den im Clearingvertrag verankerten Bestandsschutz für Altverträge, also Verträge von dualen Systemen mit Industrie und Handel, die vor Abschluss des aktuellen Clearingvertrages bereits Bestand hatten und daher nicht angepasst werden konnten. Diese Regelungen laufen zum Ende 2017 aus. Insbesondere das Bundeskartellamt hatte auf eine Begrenzung des Bestandsschutzes gedrungen. Die Stabilität des Marktes wird dadurch weiter verfestigt.
Ein weiterer Streitpunkt liegt seit Jahren bei dem Abgleich der Mengen, die die dualen Systeme in die Clearingstelle melden – also ihre Einkaufskosten –, mit den Mengen, die im DIHK-Register hinterlegt werden. Die Einführung des DIHK-Registers in 2009 sollte die Problematik der Trittbrettfahrer lösen, also der Inverkehrbringer von Verkaufsverpackungen aus Industrie und Handel, die ihre Verpackungsmengen überhaupt nicht bei einem dualen System anmeldeten. Seither werden die Namen der Unternehmen, die eine Vollständigkeitserklärung abgegeben haben, jährlich durch den DIHK veröffentlicht.
Wettbewerb im Bereich des Verpackungs-Recyclings funktioniert
Wettbewerb im Bereich des Verpackungs-Recyclings funktioniert
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Seit der Veröffentlichung der Gesamtmengen durch den DIHK ab 2012 gab es jedes Jahr entsprechende Abweichungen. Für das Jahr 2015 hat das Bundeskartellamt festgestellt, dass bei keinem dualen System letztlich identische Mengen vorlagen, obwohl einige duale Systeme dies für sich reklamieren.
Rein rechtlich betrachtet sind die Differenzen nicht erstaunlich, hat man es doch mit zwei verschiedenen Rechtsbereichen zu tun. Gleichwohl versuchen einige duale Systeme seit Jahren ohne Erfolg, aus den Differenzen ein unlauteres Verhalten anderer Systeme abzuleiten, um dies vertrieblich für sich und ihre Geschäftsmodelle zu nutzen.
Es bleibt abzuwarten, ob die Übernahme der Mitteilung 37 der Bund/Länder-Arbeitsgemeinschaft Abfall (LAGA) in den Clearingvertrag, also in die Einkaufsbedingungen der dualen Systeme, die nunmehr die Identität der DIHK- und der Clearingmengen ab 2018 vorschreiben sollen, überhaupt praktisch umsetzbar ist, nachdem es bisher nie gelungen ist, eine solche Identität herzustellen.
Hinzu kommt, dass das DIHK-Register „lebt“, d. h. dass immer wieder nachträglich Mengen gemeldet und im DIHK-Register verbucht werden, sodass schon aus diesem Grund eine Identität nur schwer vorstellbar ist. Die Wirksamkeit einer solchen Vorgabe darf durchaus in Zweifel gezogen werden.
Insgesamt kann festgehalten werden, der Wettbewerb im Bereich des Verpackungsrecyclings funktioniert. Es bringt Deutschland und seinen Bürgern ökologische und ökonomische Vorteile. Zudem haben es die in hartem Wettbewerb stehenden dualen Systeme geschafft, sukzessive Clearingregeln zu etablieren, die nunmehr seit 2015 zu einer beachtlichen Stabilität im Markt geführt haben.
Mit dem neuen Verpackungsgesetz in eine saubere Zukunft
Mit dem neuen Verpackungsgesetz in eine saubere Zukunft
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Nach jahrelangem Tauziehen wurde kürzlich ein neues Verpackungsgesetz verabschiedet, welches ab 2019 in Kraft tritt und die Verpackungsverordnung ablöst. Es bietet die Grundlage dafür, dass die ökonomische und ökologische Erfolgsstory des privatrechtlich organisierten Verpackungsrecyclings in Deutschland fortgeschrieben wird. Gleichwohl gibt es auch hier noch Bedenken. Insbesondere in Bezug auf eine „Zentrale Stelle“, die die Akteure überwachen, kontrollieren und verfolgen soll. Befürchtet wird unter anderem, dass diese Stelle eine kostenverschlingende Mammutbehörde wird.
Gleichzeitig werden höhere Recyclingquoten angestrebt. Grundsätzlich ist zu begrüßen, dass in einem rohstoffarmen Land wie Deutschland noch mehr gebrauchte Verpackungen recycelt werden. Allerdings muss sich erst noch zeigen, ob diese Quoten (zunächst) überhaupt erfüllt werden können. Zwar wird bereits in entsprechend optimierte Sortier- und Verwertungstechnik investiert. Die neuen Quoten erscheinen dennoch sehr ambitioniert.
Recycling soll bereits im Produktionsprozess eine größere Rolle spielen
Recycling soll bereits im Produktionsprozess eine größere Rolle spielen
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Zudem sollen Anreizsysteme für besonders recyclingfähige Verpackungsmaterialien entwickelt werden. Recycling soll mithin bereits im Produktionsprozess eine größere Rolle spielen. Hier sind innovative Ideen gefragt. Es bleibt abzuwarten, ob dies vor dem Hintergrund der Miterfassung, also der Vermischung sämtlicher Verpackungsmengen aller Inverkehrbringer in der gelben Tonne, gelingt.
Die Kommunen erhalten mit dem Verpackungsgesetz die Möglichkeit, konkrete Vorgaben für die Erfassung der Verkaufsverpackungen zu machen. Insbesondere hinsichtlich der Abholrhythmen, der Art der Erfassungsbehältnisse und der Abholsystematik. Als öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger haben Kommunen somit das Recht, in jedem Entsorgungsgebiet beispielsweise die Umstellung von günstigerer Sacksammlung auf die teurere Tonnensammlung zu verlangen oder die Abholrhythmen zu verkürzen. Geschieht dies, steigen die Kosten. Wir werden sehen, ob die Kommunen künftig immer im Sinne der Bürger agieren.
[box type=“info“ align=“aligncenter“ class=““ width=““]Gastautor:
Dr. Horst Schäfer
Rechtsanwalt und Steuerberater, Köln
E-Mail: schaefer@axis.de
Telefon: 0221 – 47 43 473[/box]
